di Ambrosio & Commodo Studio Legale Ass.to
I recenti fatti di Niscemi hanno riportato all’attenzione generale la problematica del danno da evento catastrofale ambientale e degli spazi di tutela per i cittadini coinvolti: il cedimento franoso dell’altipiano su cui era costruita parte del tessuto urbano della cittadina siciliana, ha frana ha interessato un fronte di circa 1,5 km, danneggiando numerosi immobili sia pubblici sia privati, lasciando molti cittadini senza casa.
La vicenda di Niscemi non arriva però inattesa: la zona è stata colpita da eventi franosi anche in passato, come quello del 12 ottobre 1997 che ha portato ad interventi di consolidamento, ma le misure di sicurezza adottate non sono state evidentemente sufficienti ed idonee a garantire la solidità delle zone del centro abitato più prossime alla falesia.
Proprio tali evidenze ed i precedenti storici spingono molti – per il caso di Niscemi ma anche per i tanti simili in un Paese con grosse criticità ambientali ed idrogeologiche come l’Italia – a chiedersi se gli amministratori pubblici, come il sindaco e gli assessori, possano essere ritenuti responsabili per omissioni o azioni che hanno contribuito a causare (o quanto meno a non evitare) il danno catastrofale, omettendo di misure di prevenzione o di mitigazione del rischio.
Su tali tematiche pare che si stia radicando soprattutto nell’opinione pubblica un nuovo approccio particolarmente rigido: non si accetta più la fatalità ma si pretende di trovare sempre un responsabile, un “capro espiatorio” (e generalmente un soggetto fisico), con un approccio caratterizzato da pericolose semplificazioni, che non dovrebbero avere spazio in una corretta cultura della colpa e del risarcimento.
In passato, gli eventi catastrofali erano spesso considerati come “atti di Dio” o della natura, e la gente accettava la propria sorte con rassegnazione. Oggi, invece, c’è una crescente aspettativa che qualcuno debba essere responsabile per i danni subiti e che debba essere chiamato a risponderne: gli amministratori pubblici, in particolare, possono essere visti come bersagli facili per la rabbia e la frustrazione dei cittadini.
Il problema è che questa cultura della colpa e del risarcimento può portare a una giustizia sommaria, dove le persone sono condannate senza un processo equo e senza prove sufficienti. Inoltre, si può creare un clima di paura e di incertezza, dove le persone sono riluttanti a prendere decisioni o a correre rischi per paura di essere chiamate a risponderne.
È quindi importante trovare un equilibrio tra la necessità di tutelare i diritti dei cittadini e quella di evitare una cultura della colpa e del risarcimento che si muove su stati d’animo più che su concreti rilievi tecnici e giuridici.
Gli amministratori pubblici devono senz’altro essere ritenuti responsabili delle loro azioni e delle loro omissioni, ma anche protetti da accuse infondate e da una giustizia sommaria. I cittadini, a loro volta, devono essere consapevoli dei limiti della responsabilità umana e della complessità degli eventi catastrofali.
Tutti questi profili sono venuti in drammatica evidenza in occasione del terremoto dell’Aquila del 2009 – che causò ben 309 morti e 1609 feriti – e del successivo processo ai sismologi e ai responsabili della Protezione Civile: un caso emblematico della cultura della colpa e del risarcimento di cui parlavamo prima.
La scossa fu preceduta da una serie di scosse minori che avevano allarmato la popolazione, ma non avevano indotto le autorità a prendere misure di emergenza, per cui sette esperti, tra cui sei sismologi e il capo della Protezione Civile, furono processati nel 2012 per omicidio colposo e lesioni. L’accusa sosteneva che gli esperti avevano fornito informazioni rassicuranti sulla sicurezza della zona, nonostante le scosse premonitrici, e che questo aveva contribuito a ridurre la vigilanza della popolazione e a incrementare il numero delle vittime.
Il tribunale dell’Aquila condannò i sette imputati a sei anni di reclusione per omicidio colposo e lesioni. La sentenza fu accolta con forte preoccupazione dalla comunità scientifica internazionale, che la considerò un attacco alla libertà di ricerca e alla capacità di prendere decisioni informate in situazioni di emergenza.
Nel 2014, la Corte d’Appello dell’Aquila annullò la sentenza di primo grado e assolse gli imputati, affermando che gli esperti avevano fornito informazioni accurate e che non c’era prova che le loro azioni avessero contribuito alla morte delle vittime, limitando la condanna al vicecapo del settore tecnico della Protezione Civile ritenuto responsabile per le dichiarazioni rassicuranti fornite alla popolazione, ritenute colpose.
In pratica la Corte d’Appello ha limitato la responsabilità alle sole dichiarazioni pubbliche fornite, non alla mancata previsione del terremoto in sé.
In tali precedenti giurisprudenziali, gli amministratori sono quindi stati ritenuti responsabili quando:
- Non hanno adottato misure di prevenzione o di mitigazione del rischio, nonostante fossero a conoscenza del pericolo;
- Non hanno informato i cittadini del rischio esistente;
- Non hanno predisposto piani di emergenza o di evacuazione;
- Non hanno garantito la manutenzione e la sicurezza delle infrastrutture pubbliche.
La vicenda dell’Aquila ebbe un impatto significativo sulla comunità scientifica e sulla gestione delle emergenze in Italia: molti esperti si ritirarono dalle attività di consulenza per paura di essere perseguiti, e la Protezione Civile fu costretta a rivedere le proprie procedure di gestione delle emergenze sollecitando le autorità ad adottare interventi di prudenza anche eccessiva, limitando così l’accesso a bellezze naturali anche in modo troppo prudente: chiusura di sentieri e aree naturali per paura di frane o valanghe; limitazioni all’accesso a spiagge o aree costiere per paura di annegamenti; divieto di praticare attività all’aperto, come l’escursionismo o il ciclismo, per paura di incidenti, ecc.
Si è verificato, anche in questo campo, un pericoloso fenomeno somigliante alla cosiddetta “medicina difensiva”: un approccio alla pratica medica che induce i medici ad essere particolarmente prudenti (spesso ben oltre il dovuto) per tutelarsi da future azioni di responsabilità per di negligenza o di malpractice: in estrema sintesi avviene che i medici, non tanto per concreta esigenza, quanto per proteggersi da accuse future, richiedano esami e trattamenti non necessari (con il conseguente aggravio di costi e di intasamento del servizio sanitario) per giustificare l’assunzione di decisioni operative che potrebbero essere percepite come rischiose.
L’effetto Aquila e la medicina difensiva condividono una caratteristica comune: l’adozione di condotte di prudenza eccessive rispetto al reale rischio di verificazione dell’evento avverso, per evitare possibili conseguenze negative, piuttosto che concentrarsi sull’obiettivo principale (la cura del paziente o la gestione del rischio).
Per superare questi problemi, sarebbe importante che si diffondesse un approccio equilibrato e basato sulla evidenza, che tenga conto dei rischi e dei benefici delle diverse opzioni, ma ciò richiederebbe:
- Una cultura della trasparenza e della responsabilità;
- La formazione e l’educazione continua degli operatori sanitari e delle autorità;
- L’adozione di linee guida e protocolli basati sulla evidenza;
- La promozione di una cultura della sicurezza e della gestione del rischio.
Si tratterebbe sicuramente di un approdo culturale che permetterebbe una valutazione obiettiva del rischio, scevra da influenzamenti emotivi e da rapportarsi anche con le concrete modalità operative di cui possono disporre i pubblici amministratori, spesso limitate se non totalmente azzerate da vincoli burocratici e di spesa.
Proprio a fronte della particolare difficoltà di dipanare questa matassa, ed a conferma dell’attenzione sul rischio “catastrofale” e delle sue rilevanti conseguenze emotive ed economiche su tutta la comunità, recentemente è stata approvata una legge che obbliga le aziende ad assicurare il rischio di danni da catastrofi ambientali.
Si tratta indubbiamente di una norma che rappresenta un importante passo avanti nella tutela dei cittadini e delle imprese, poiché sposta l’allocazione dei costi di ripristino dei danni causati da catastrofi ambientali, da una Pubblica Amministrazione squattrinata e farraginosa a soggetti privati capienti, che garantiscono un indennizzo in tempi sicuramente più rapidi anche se ciò comporta costi aggiuntivi per le imprese.
Nessuna copertura obbligatoria è invece prevista – almeno al momento – per i danni da catastrofi ambientali per i cittadini privati (come nel caso di Niscemi), che dovranno quindi valutare con prudenza ed attenzione la possibilità di richiedere un risarcimento che possa aggiungersi alle previdenze che sono state previste. A tal fine sarà necessario ricostruire la “storia” della frana per capire se la fatalità è stata aggravata da omissioni e ritardi tali da potere individuare un nesso tra la condotta degli amministratori ed i tragici eventi giornalmente documentati dalle angoscianti dirette televisive.
Scritto con l’ausilio dell’AI